21世紀經(jīng)濟報道記者 凌晨
在國家“雙碳”目標與能源安全協(xié)同推進的背景下，煤炭行業(yè)正經(jīng)歷一場由政策和市場雙重驅(qū)動的系統(tǒng)性升級。
近期，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平和基準水平（2025年版）》（下稱：《水平2025版》），提出對清潔高效利用水平低于現(xiàn)有基準水平的存量項目，引導企業(yè)有序開展煤炭清潔高效利用改造，加快推動企業(yè)減污降碳，堅決依法依規(guī)淘汰落后產(chǎn)能、落后工藝。
同時，記者查詢煤炭大省已發(fā)布的“十五五”規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)地方正以“產(chǎn)業(yè)鏈升級”挖掘價值潛力，推動煤炭行業(yè)進一步轉(zhuǎn)型。比如，山西致力于從煤炭大省轉(zhuǎn)向“能源強省”，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同融合，陜西則聚焦高端煤化工與循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)建設，向產(chǎn)業(yè)鏈高端攀升。
目前來看，煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型路徑凝聚為清潔化、智能化、高效化三大核心方向。這三者協(xié)同作用，共同重塑煤炭產(chǎn)業(yè)形態(tài)。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，煤炭作為我國能源體系的基本盤，其消費總量在短期內(nèi)難以大幅下降。因此，關鍵路徑在于提升質(zhì)量，即實現(xiàn)“清潔高效智能”發(fā)展。煤炭行業(yè)需要從追求量的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，推動煤炭從“初級燃料”向清潔化、高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)型。
中國城市專家智庫委員會常務副秘書長林先平對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，煤炭行業(yè)“以先進產(chǎn)能置換落后產(chǎn)能”的政策，標志著能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展從依賴要素投入的規(guī)模擴張，轉(zhuǎn)向依賴技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的質(zhì)效提升。這種“以質(zhì)量換數(shù)量、以技術換資源”的路徑，通過淘汰低效產(chǎn)能、推廣先進技術，提升了全要素生產(chǎn)率，增強了行業(yè)抗風險能力。
從中央到地方密集出臺的政策文件，明確指向以“產(chǎn)能置換”為核心路徑，通過能效約束、技術迭代和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動煤炭產(chǎn)業(yè)從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。
其中，《水平2025版》的出臺，是針對煤炭這一主體能源進行系統(tǒng)性、精細化調(diào)控的政策舉措。
具體來看，《水平2025版》提出，對標國內(nèi)外煤炭清潔高效領域先進水平，以及國家、地方現(xiàn)行政策、標準中先進能效指標值和最嚴格污染物排放要求，完善煤炭清潔高效利用標桿水平。
國家發(fā)改委新聞發(fā)言人表示，《水平2025版》明確了煤炭清潔高效利用標桿水平和基準水平的范圍及指標。其中，標桿水平對標國內(nèi)外同行業(yè)先進水平，以及國家、地方現(xiàn)行政策與標準中先進能效指標值和最嚴格污染物排放要求。基準水平參考國家現(xiàn)行標準中的能效標準，以及國家政策文件明確的相關指標。
為確保轉(zhuǎn)型路徑順暢，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人強調(diào)，在資金支持上，明確將利用現(xiàn)有中央資金渠道，并健全完善相關金融政策，引導和吸引社會資本廣泛參與煤炭清潔高效利用。。
在市場機制方面，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局署名文章《夯實基礎保障?確保能源安全》明確指出，“十五五”期間，要完善能源保供中長期合同制度，加強電煤、電力、天然氣中長期合同履約監(jiān)管。
當前，我國正處于能源體系重構期，煤炭在能源安全中的兜底作用短期內(nèi)不可替代。記者發(fā)現(xiàn)，在國家層面的宏觀指引下，“十五五”時期，主要產(chǎn)煤省份因地制宜，差異化推進轉(zhuǎn)型。其核心共同點在于以“產(chǎn)能置換”優(yōu)化供給結構，以“產(chǎn)業(yè)鏈升級”挖掘價值空間，形成了“汰舊”與“育新”并行的清晰脈絡。
林伯強表示，在推動轉(zhuǎn)型的過程中，政府與市場共同發(fā)揮作用。政府主要通過制定政策、設定標準和要求來推動變革，例如要求煤礦進行智能化改造、煤炭必須清潔化利用等。同時，市場力量也在自發(fā)驅(qū)動行業(yè)向清潔化方向演進。由于煤炭是大宗商品，運輸成本高昂，這決定了其產(chǎn)業(yè)布局和流向最終仍由市場決定。
在產(chǎn)能結構優(yōu)化方面，山西與陜西的行動最具代表性，但策略各有側(cè)重。
2025年12月11日，在山西“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題第十九場新聞發(fā)布會上，山西省國資委有關負責人透露，“十四五”期間，山西已在全國率先實現(xiàn)年產(chǎn)60萬噸以下煤礦全部退出或重組，全省煤礦數(shù)量減少至887處。通過淘汰落后、整合分散產(chǎn)能，為先進優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放空間，山西實現(xiàn)全省煤炭產(chǎn)能穩(wěn)定在14.65億噸/年的高水平集約化發(fā)展。
陜西省則更側(cè)重于對現(xiàn)有低效產(chǎn)能的精準分類處置。近期發(fā)布的《陜西省60萬噸/年以下煤礦分類處置工作方案》明確了“關閉退出一批，升級改造一批，兼并重組一批”的總體思路，并設定了取得實效的時間表。
在產(chǎn)業(yè)鏈縱向攀升方面，兩省的產(chǎn)業(yè)升級路徑呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。
“十五五”規(guī)劃建議中，山西提出從“煤炭大省”向“能源強省”轉(zhuǎn)變，其核心是做好“煤炭清潔低碳發(fā)展、多元化利用、綜合儲運大文章”，推動多領域協(xié)同融合發(fā)展。
陜西省則依托其強大的資源與技術優(yōu)勢，重點打造高端能化產(chǎn)業(yè)集群。其規(guī)劃強調(diào)“協(xié)同推進煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放和落后低效產(chǎn)能淘汰”，并大力促進煤化工產(chǎn)業(yè)高端化、多元化、低碳化發(fā)展。
與此同時，河南省的規(guī)劃則從更廣泛的實體經(jīng)濟視角出發(fā)，提出以標準提升和“智改數(shù)轉(zhuǎn)網(wǎng)聯(lián)”為引領，全鏈條推動包括煤炭在內(nèi)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，體現(xiàn)了非核心產(chǎn)煤區(qū)以智能化、綠色化改造賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。
林伯強對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，煤炭行業(yè)目前的發(fā)展重點聚焦于清潔化、技術提升和靈活性改造。政府正通過政策強力推動這一進程，例如強制要求電廠等企業(yè)進行靈活性改造、開展煤炭清潔化試點并探索不同技術路線。清潔化是煤炭利用的必然方向，而人工智能技術在智能化改造中具有提升效率與質(zhì)量的巨大潛力。
記者采訪專家后了解到，從中央政策到地方實踐，“清潔化、智能化、高效化”已成為重塑煤炭產(chǎn)業(yè)形態(tài)。清潔化利用是煤炭產(chǎn)業(yè)未來生存與發(fā)展的根本前提與技術主攻方向，這一轉(zhuǎn)型貫穿于從生產(chǎn)到消費的全鏈條。
2025年11月7日印發(fā)的《關于推進煤炭與新能源融合發(fā)展的指導意見》中提到，加快發(fā)展礦區(qū)光伏風電產(chǎn)業(yè)、推動礦區(qū)用能清潔替代、推進礦區(qū)可再生能源供暖制冷、創(chuàng)新礦區(qū)綠色能源開發(fā)利用方式、推動煤炭產(chǎn)業(yè)鏈延伸與新能源發(fā)展協(xié)同互促、加強科技創(chuàng)新和人才培育、加大政策協(xié)同支持力度七大重點任務。
具體到地方，在生產(chǎn)端，近兩年，山西省持續(xù)推進煤炭智能綠色安全開采；而在2025年印發(fā)的《陜西省60萬噸/年以下煤礦分類處置工作方案》中，則要求對與環(huán)境保護敏感區(qū)重疊的煤礦依法關閉退出。
在利用端，清潔高效利用從政策要求加速落地為具體項目。比如，陜西省積極推動煤電行業(yè)實施節(jié)能降碳和靈活性改造“三改聯(lián)動”，已完成巨量裝機容量的改造任務，旨在提升機組的低碳高效與清潔供熱能力。
智能化建設是提升產(chǎn)業(yè)本質(zhì)安全水平與運行效率的關鍵手段。各省的實踐表明，智能化已從示范試點進入規(guī)模化推廣階段。
2024年，山西省建成了全國首個省級煤炭工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，將其作為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要基礎設施。截至2025年，陜西省的24處千萬噸級及以上煤礦智能化建設水平已居于行業(yè)領先地位。河南省工信廳信息顯示，河南也將“智改數(shù)轉(zhuǎn)網(wǎng)聯(lián)”作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的引領性力量。
值得一提的是，高效化運營是行業(yè)應對市場波動、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，它通過優(yōu)化資源配置與提升管理精益度來實現(xiàn)。
一方面，這體現(xiàn)為通過淘汰落后產(chǎn)能、建設先進產(chǎn)能，實現(xiàn)產(chǎn)能結構本身的“高效化”。公開信息顯示，截至2025年，山西95%以上的先進產(chǎn)能占比、陜西對60萬噸/年以下煤礦的嚴格處置，其直接目的就是提升行業(yè)整體的資源利用效率和安全生產(chǎn)水平。
另一方面，高效化也體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同與融合上。
林伯強認為，煤炭與新能源的關系是互補共贏的。通過煤炭與新能源優(yōu)化組合，可以充分利用燃煤發(fā)電為新能源消納提供調(diào)峰支持。由于風電光伏是不穩(wěn)定的，所以今后圍繞著穩(wěn)定供電的需求，包括儲能，包括煤電配合風電、光伏使其保持穩(wěn)定都是今后發(fā)展的方向。整個綠色轉(zhuǎn)型將是一個緩慢、漸進的過程。碳達峰碳中和工作是一個循序漸進的過程，需要在政策上指導，不能在推進過程中出現(xiàn)能源短缺和危害能源安全的問題。無論是煤炭自身的清潔化，還是其對國民經(jīng)濟的影響，都是呈現(xiàn)循序漸進的態(tài)勢。
林伯強進一步表示，在技術路徑上，煤炭清潔化轉(zhuǎn)型需要多措并舉。首先是降低能耗，走節(jié)能減排提高效率這條路，單位煤炭用得更少一些，最終碳排放就低一些。其次是提升煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的清潔化，使得終端碳排放更少一些。第三點，煤炭和風電、光伏配套，形成火電和新能源電力配合互補。
林先平表示，清潔、高效、智能的新型煤炭工業(yè)將通過綠色開采、碳捕集利用等技術降低環(huán)境影響，提升能源安全韌性。在國民經(jīng)濟中，其角色將從單純能源供給轉(zhuǎn)向“穩(wěn)定器”和“調(diào)節(jié)器”，支撐可再生能源間歇性缺口。在綠色經(jīng)濟增長模型中，煤炭價值將體現(xiàn)在低碳產(chǎn)業(yè)鏈基礎地位，例如煤化工與新材料結合，推動循環(huán)經(jīng)濟，成為過渡期關鍵支柱。
